关于我国政府采购集中度问题的思考
郭俊杰

《政府采购法》自2003年实施以来,以公开竞争为核心、以“管采分离”机制为支撑的政府采购制度体系逐步完善,实行集中采购和分散采购相结合的政府采购模式基本建立,政府采购制度改革取得明显成效。据《中国政府采购报》报道,2012年全国政府采购规模为13977.7亿元,其中政府集中采购金额为9113.1亿元,集中采购占政府采购总额的比例为65.2%。从数字表面上看,集中采购在采购规模中占比似乎偏高,但是,由于我国政府采购总规模占GDP和财政支出的比重仍然较低、国内和国外政府采购集中度的内涵不同、政府集中采购目录存在局限性等因素,我国政府采购集中度非但不存在过高的问题,反而存在需要进一步强化集中采购的问题。

一、我国政府采购集中度仍有待提高

我国政府采购制度实施以来,政府集中采购规模不断扩大,采购金额逐年增长,保持了健康、稳定发展,但是与国外实行集中采购体制的国家相比,大量本应属于政府集中采购范畴的项目还未纳入集中采购,政府采购集中度仍有待提高。

(一)我国政府采购规模占GDP和财政支出的比重较低

随着《政府采购法》的贯彻实施,我国政府采购的范围和规模不断扩大,全国政府采购规模由2002年的1009亿元增加到2012年的13977.7亿元,但是与国外发达国家相比,我国政府采购的规模和比例仍然相对较小。根据国际经验,一个国家政府采购的规模一般为GDP的10%以上,或占到当年财政支出的30%~40%。2012年我国GDP总量为51.93万亿元,财政支出为12.57万亿元,政府采购占GDP的比重仅为2.7%,占财政支出的比重仅为11.1%,政府采购的规模发展潜力巨大。目前,在大量的工程项目和财政性资金支出项目仍然没有纳入政府采购范畴、政府采购规模相对较小的情况下,仅仅以政府采购信息统计数字片面计算政府集中采购占政府采购的比重,不具有实际说服力。

(二)我国政府集中采购的比例明显偏低

欧美等国家的政府采购范畴,不但包括政府部门,也包括国有企业,这是我国政府采购与欧美国家的显着区别。因此,如果按照欧美等国家的标准,计算政府集中采购比例时,总采购金额不但包括政府采购的金额,还包括执行《招标投标法》的工程项目和国家垄断性的公共服务型企业,如通讯、电力、石油、银行等行业的企业采购。据中国物流与采购联合会估算,2011年中国公共采购市场规模超过了7万亿元,是政府采购金额的6倍左右,按此计算,我国政府集中采购的比例仅在10%左右,远低于韩国等实施政府集中采购体制的国家。对于我国这样一个单一制和市场经济发展不完善的国家来说,政府集中采购的比例明显偏低。

(三)中央预算单位的政府采购集中度低于全国水平

中央预算单位分布范围广,数量众多,这些采购单位不仅包括京内预算单位,还包括广大二级及以下的京外预算单位。由于中央预算单位的集中采购目录偏窄、部分单位依法采购意识不强、采购计划缺乏约束力和规避集中采购现象依然存在等原因,中央预算单位政府采购集中度较低。根据《财政部关于中央集中采购机构2011、2012年度工作考核情况的报告》,2011年和2012年中央国家机关政府采购中心和中直机关采购中心采购金额为406亿元,占中央单位采购总规模比例仅为30.6%;如果剔除不属于集中采购目录中的工程项目(2011年和2012年共约100亿元),集中采购占总采购金额的比例也就在23%左右,这与全国集中采购平均比例相差甚远。

(四)目录制导致集中采购的范围较为狭窄

我国集中采购的范围由省级或以上人民政府或者其授权的机构确定并公布的集中采购目录确定,这种依靠目录的方式造成了我国集中采购的范围较为狭窄。一是集中采购目录采用列举方式限制了集中采购的范围。国外集中采购一般设定一个采购预算的限额标准,只要在限额标准以上的货物和服务均属于集中采购的范围。我国采用目录列举品目的形式来确定政府集中采购的范围,这种方式造成集中采购范围较小。二是部门集中采购目录相对较大。从国务院办公厅印发的《中央预算单位2013-2014年政府集中采购目录及标准的通知》看,集中采购目录中仅有35种品目,而部门集中采购目录中有192种品目,是集中采购目录中项目品目数量的5.5倍。三是集中采购目录制定未全面考量政府采购的政策功能。政府采购目标具有多重性,对于集中采购目录的制定,除提高政府采购资金的使用效益目标外,还应包括政府采购在廉政建设、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等方面的作用。

(五)社会中介代理机构仅对集中采购起辅助作用

从发达国家的情况看,无论是美国、欧盟,还是韩国,均不存在委托社会中介代理机构处理投标、评标的情况,也不存在组织招标投标的社会中介代理机构。目前,我国社会中介代理机构存在着严重的资质造假、铤而走险、操作不规范等问题,根据国家审计署发布的《2011年审计报告》,在财政部授予甲级资格的633家采购代理机构中,有129家社会保险费缴纳证明与实际缴纳情况不符。在近期财政部等四部委开展的政府采购甲级代理机构专项检查中,全国共随机抽取129家甲级代理机构,其中有56家政府采购甲级代理机构提供的专职人员社保证明材料与事实不符而被取消资格,违规比例高达43.4%。针对这些问题,需要加大整顿和管理的力度,规范社会中介机构的行为,净化政府采购行业的不良空气。同时,社会中介代理机构参与政府采购,只能是政府集中采购的补充和辅助,而不应成为政府采购的主体和主流。

二、集中采购是政府采购制度发展的必经阶段

世界各国的政府采购模式不能一概而论,基于各自国家的历史原因和国情特点,在不同的历史阶段具有不同的组织形式。但是,无论从美国、西班牙等西方发达国家,还是韩国等新兴发展国家的采购实践来看,大多数国家都曾经历了一个时间相对较长的政府集中采购阶段;即使现在以分散采购为主、集中采购为辅的国家,在政府采购制度改革的早中期也是实行以集中采购为主的采购模式。发达国家虽然在政府体制、运行机制与我国不同,但其在政府采购领域的一些成功经验和做法,值得我们学习和借鉴。

(一)美国政府采购情况

美国自实施政府采购制度以来,政府采购先后经历了三个比较明显的阶段,分别是分散采购阶段、集中采购阶段、集中采购和分散采购相结合阶段。自美国独立至1948年期间,美国联邦政府实行完全分散采购模式,各个独立部门有较大的采购自主权,缺乏统一有效的组织,无法获得集中采购的规模效益和进行有效的管理与监督。为解决分散采购存在的弊端,美国于1949年成立了联邦总务署作为联邦政府的集中采购机构,专门负责为联邦机构采购货物和服务,美国政府采购从此进入了一个长期高度集中的阶段。随着市场经济的成熟和法律规章的完善,联邦政府于1994年调整了政府集中采购政策,政府采购由强制性集中采购发展为非强制性的集中采购。

(二)韩国政府采购情况

韩国自1949年1月一直实行高度集中统一的政府采购管理体制。调达厅是韩国负责政府集中采购工作的唯一机构,主要负责购买与供给政府物品,采购政府主要建筑工程,管理和审计政府资产等。除调达厅以外,韩国没有实施政府采购的其他机构,包括社会中介机构。韩国地方政府没有独立的政府采购机构,中央调达厅对地方调达厅实行高度垂直管理。韩国没有政府采购目录,只有限额标准规定,按照有关法令,在韩国中央部门的政府采购中,对于价值在30亿元韩元(约合1731万元人民币)以上的工程采购项目、1亿韩元(约合57.7万元人民币)以上的货物和服务采购,必须委托调达厅代为进行。标准以下的采购项目,既可以由各部门自行采购,也可以委托调达厅代为采购。

(三)西班牙政府采购情况

西班牙政府采购局成立于1968年,隶属于国家经济和财务部下的政府采购管理委员会,负责中央政府及下属各部门(约2500家采购人)政府集中采购目录以内货物、服务和工程采购。国家经济和财务部各大区派出机构下设专门的政府采购部门负责各大区集中采购,大区以下行政层级参加所属大区的政府采购,不再单设集中采购机构。中央政府采购局在政策制定、采购模式等方面对各大区政府采购起到辐射和指导作用,各大区可以参加中央政府的集中采购,也可以按照中央政府采购模式自行组织。政府采购局负责提出政府集中采购目录,并根据每年执行情况提出目录调整意见。西班牙法律赋予集中采购机构以采购人的身份实施采购,集中采购机构全权代表各采购部门,完成采购预算核准、采购程序制定、成交供应商确定、采购合同签署和出具支付凭证的全过程。

(四)英国政府采购情况

英国政府采购原先实行比较松散的管理体制,但是经过长期的分散采购实践后,分散采购的弊端逐渐显现。2000年4月,英国在财政部设立了政府商务办公室(OGC),负责组织协调中央政府各部门的采购、国内采购政策制定和培训等工作。2010年6月,为了更好地管理通用货物与服务采购支出,增加政府与供应商进行价格谈判时的筹码,联合执政政府决定撤销设在财政部的政府商务办公室,将其原来承担的采购职能与政府采购局等单位的职能合并,在英国政府内阁办公室下设立新的政府集中采购执行机构——政府采购署(GPS)。政府采购署主要任务是为英国公共机构提供采购节约服务,并专门为中央政府各部门提供集中采购服务。根据联合执政政府的指令,所有中央预算单位在采购通用货物和服务时,必须通过政府采购署实行强制集中采购,不得自行进行采购。

三、继续坚持政府集中采购为主体的发展方向

10年来的政府采购实践证明,政府集中采购是符合立法本意、符合改革设计初衷、符合政府采购发展规律的模式选择,在今后5年-10年甚至更长的一个时期内,应继续坚持并进一步明确为政府采购制度改革发展的方向。

第一,从我国实际情况看,社会法制意识不是很强,采购环节容易滋生腐败;政府投资比重较大,政府对资源的配置作用较强,为了更好地体现财政支出的效益原则,实现政府采购经济杠杆作用,应该更倾向于高度集中的政府采购模式。尤其是在当前,我国仍处于政府采购制度实施的初期阶段,通过强制推行集中采购,有利于政府部门尽快树立法制观念、规则意识;有利于更好地落实“管采分离”,强化制约机制,防范采购中的腐败行为;有利于机构改革精简效能目标的实现;有利于增强政策的执行力,充分发挥政府采购的制度优势。

第二,从集中采购的本源来看,政府采购的基本要义是“集中”,政府采购制度改革的初衷就是要推行集中采购,国务院领导在改革的初期就强调,“集中采购是政府采购的主要组织形式,要充分发挥集中采购机构在政府采购中的重要作用”。国家为发展政府采购投入了大量的人力、物力建立集中采购机构,如果分散了,就难以实现建立这项制度的初衷。

第三,从集中采购的作用来看,集中采购是建立公共财政体制的直接手段,当前,我国以部门预算、国库集中支付、政府采购为主要内容的公共财政体制正在建立和完善之中。作为内容之一的政府采购,如果失去了“集中”的支撑,必然影响公共财政体制和政府采购规模效应的提高,政策功能的发挥将无从谈起。

第四,从发挥政府采购政策功能的角度来看,一是需要实行集中统一采购,以此聚集采购规模,增加对市场的影响力,没有适度的规模,其作用必然受到限制;二是需要实施机构不以盈利为目的,在组织和执行采购中只以法律和政府政策为依据;而在营利性社会中介机构代理采购的模式下,容易出现为获取更多的代理业务,屈从采购人或某些供应商的意愿,在执行政府采购政策功能方面不作为或者做不当让步的情况;三是需要实施主体有一定程度的公权利,具有一定的强制性和监督控制职能。由于达到公共政策目标,可能会影响某些小集体或供应商的利益,只有实施机构具有为公共服务履行公共职责的权利,才能顺利贯彻和落实政策功能作用。

第五,从政府机构改革和职能转变看,国务院明确要求2014年6月底前提出“整合建立统一规范的公共资源交易平台”的方案,建立公共资源交易平台的目的是规范各类采购行为,统一操作流程,推动资源共享,提高效能,其本质是一个更大范围的采购事务集中,与国外公共采购的本质也是吻合的。集采机构具有丰富的采购实践经验和相对完善的制度体系,以集采机构为基础组建公共资源交易平台既符合《政府采购法》等相关法律的要求和行政体制改革精简、统一、效能的基本原则,也有利于正在进行的GPA谈判和开放国内市场后的应对工作。

第六,从政府采购社会评价看,目前社会上存在一些对集中采购的负面声音,但评价一项制度的优劣应看制度设计的初衷和本源。实行集中采购,表面看采购行为从分散走向了集中,实际上采购权力是从集中走向了分散,这就从制度设计上人为地将权力切分开来,这是最好的制约和监督。集中采购所存在的一些问题是法律政策制定的不完备、执行不到位的问题,应该用改革和发展的眼光看待这些问题,坚持在发展中解决这些问题。

综上所述,政府集中采购符合我国政府采购制度改革的初衷,符合政府采购法立法的本意。目前,我国《政府采购法》实施时间只有短短的10年时间,以“集中采购为主、分散采购为辅”的采购模式刚刚建立,政府采购事业仍处于起步阶段,我国政府采购总规模占GDP和财政支出的比重仍然偏小,政府采购集中度与国外实行政府集中采购制度的国家相比仍然有较大的差距,中央预算单位政府采购集中度更是亟待提高。因此,现阶段的国情决定了我们必须坚持以集中采购为主体的政府采购制度不动摇,特别是在政府采购制度尚未全面、规范实施及整合建立统一规范的公共资源交易平台的情况下,必须继续大力抓好集中采购工作,不断提高政府采购集中度,促进政府采购制度的健康发展。(作者单位:中央国家机关政府采购中心)

本文仅代表作者观点

责任编辑 lilei??本文来源:中国政府采购报 第336期
录入时间:2013-11-27 11:25:35